以工代赈中央专项投资项目实施指南

（2025年版）

一、高标准高质量做好项目前期工作

（一）精准摸排重点群体。以工代赈项目谋划应做好与国土空间规划和村庄规划的有机衔接，避免将项目安排到“空心村”、搬迁撤并类村庄，造成投资浪费。项目受益对象包括当地农村劳动力、城乡低收入人口和其他就业困难群体，应优先吸纳返乡农民工、城镇相关失业人员和脱贫人口、防返贫监测对象等重点群体。县级发展改革部门应始终坚守“工程是手段，赈济是目的”“项目建设是平台载体，就业增收是根本目标”的政策初心，通过组织当地群众参与项目建设，提供更多务工机会，尽量发放更多劳务报酬；加强与县级人力资源社会保障、民政、农业农村等部门沟通衔接，按照“先有困难群众就业需求、后有项目谋划实施”的原则，依托失业登记平台、农民工综合信息系统、防止返贫监测系统、低收入人口动态监测平台等，对县域内滞留或返乡的重点群体开展全覆盖摸底排查，摸清有务工需求的重点群体分布及规模、就业意愿、务工技能并登记造册、分类标注，掌握乡镇（街道）政府、村集体领办的乡村建设公司、劳务公司、股份经济合作社等新型经营主体情况。应优先考虑受地震、暴雨洪涝等自然灾害影响较重地区，尽可能组织受灾群众参与工程项目建设，帮助受灾群众稳就业、促增收、渡难关，防止因灾返贫致贫。

（二）明确项目建设内容。县级发展改革部门会同相关行业部门指导项目乡镇、村社按照投资规模小、前期工作简单、技术门槛低、适合人工作业等要求，谋划中小型城乡融合发展基础设施和农村中小型公益性基础设施、产业配套基础设施项目。应按照“能用人工的尽量不用机械”的原则，谋划设计劳务用工量大、工程机械作业少的建设内容，充分挖掘项目吸纳带动当地群众务工的潜力，最大程度提供适合当地群众务工的岗位。严格控制以工代赈中央资金投向范围，不得安排工程造价高、技术要求严、建设标准高、施工难度大的工程项目，不得支持楼堂馆所、“门墙亭廊栏”等景观类设施，不得购买大中型机械设备等资产或花草树木、种苗仔畜、饲料、化肥等生产性物资，不得列支用于就业技能培训、建后管护岗位设置等。

（三）编制可行性研究报告。县级发展改革部门应指导业主单位认真组织编制项目可行性研究报告（或实施方案、初步设计，以下简称可研报告），明确工程建设标准、建设内容，在项目必要性分析和项目影响效果分析中强化对吸纳带动当地群众务工就业增收效果的论证。应在可研报告中专门设置“项目用工需求和劳务报酬测算”等章节，在确保工程质量前提下，尽量将机械主导工序拆分为多道人工步骤，把机械和材料费用尽量转化为人工费，应区分劳务工程量和机械工程量，科学论证工程建设的务工岗位设置、用工数量和工时、技能培训人员数量等，逐项明确劳务报酬发放标准并测算拟发放额度，在项目概算（预算）表中对每项具体工程应发放劳务报酬金额及项目发放劳务报酬总额予以单列，坚决防止为达到劳务报酬占中央投资最低比例而“拍脑袋”编造劳务报酬。项目可研报告应尽量达到初步设计深度，各级在项目前期要件审查和评审遴选中不得层层加码，设置过高评审或遴选条款，增加基层工作负担。可研报告编制产生的费用应当由项目业主单位筹措解决。

（四）明确项目承接方式和务工组织模式。以工代赈项目业主单位一般为乡镇政府和村民委员会，原则上不支持县级行业部门作为业主单位。根据《中华人民共和国招标投标法》《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》和村庄建设项目施行简易审批有关要求，以工代赈专项资金项目应尽量采取灵活方式发包。省、市、县三级发展改革部门应结合当地实际，抓紧研究制定以工代赈专项资金项目建设方式和劳务组织模式的相关政策和管理细则。对依法不招标的项目，各地应着力健全制度机制、简化发包程序、改革项目承接方式、创新劳务组织模式，大力培育由县乡两级政府或村集体领办的具有相应资质的乡村建设公司、村级股份经济合作社或村劳务公司（强村公司、共富公司）、村民理事会等新型劳务组织主体，采取询比、竞价、谈判以及直接发包等方式将项目灵活发包给上述主体，由新型劳务组织主体作为项目施工单位，直接组织当地群众承接以工代赈项目建设，尽量压减施工单位承接项目所产生的利润、税费和相关中间费用。应大力复制推广“乡镇政府+村级股份经济合作社+当地群众”“乡镇政府+县级国企+乡建公司（村劳务公司）+当地群众”和“村委会+村民理事会（村级股份经济合作社）+当地群众”等新模式，让新型劳务组织主体真正成为组织群众务工的主要载体，更加直接、充分地组织发动当地群众参与工程建设。项目承接方式和务工组织模式应在项目可研报告中“群众务工组织”一章进行充分论证。

（五）高效办理项目前期要件。县级发展改革部门应会同行业部门指导项目业主单位严格按照国家有关投资管理规定，履行项目规划选址、用地、环评和可研报告批复等前期手续，完善项目开工建设各项条件。在可研报告批复文件中，应对以工代赈项目吸纳务工人数、发放劳务报酬规模等提出明确要求。符合村庄建设项目施行简易审批相关要求的，应尽量简化或合并办理可研报告、用地、环评、乡村规划许可、施工许可等审批手续。

（六）严格审查项目前期要件。省、市、县三级建立完善项目储备库，构建“储备一批、申报一批、实施一批、谋划一批”工作体系和前期工作审查机制，按照“省负总责，省、市、县分级审查把关”的原则，采取集中审查、公开遴选、委托第三方评估等方式，严格审查储备申报项目的前期要件，从源头上提高项目储备质量。省级发展改革部门应聚焦“赈”的作用发挥，建立符合以工代赈政策导向的评审标准和机制，确保项目符合投向，优先支持改革项目承接方式、创新劳务组织模式、吸纳带动群众较多、劳务报酬发放比例高的项目。严格剔除存在不符合资金投向、重复申报、多头申报、报大建小、务工组织不实、拼凑劳务报酬等问题的项目。国家发展改革委将建立储备项目审查机制，对发现上述问题的项目一律取消所在县或地市当年度申报资格。

（七）扎实做好计划分解下达和财评工作。省、市、县发展改革部门应按规定时限分解下达以工代赈投资计划。各级计划下达文件应专门对项目组织当地群众务工、“能用人工尽量不用机械、能用当地群众尽量不用专业队伍”予以强调，并对劳务报酬发放规模占中央资金的比例、计划吸纳带动群众人数（含优先吸纳重点群体人数）和项目建设任务目标提出明确要求。各级发展改革部门应协调推动财政部门深刻理解以工代赈政策内涵，主动开辟以工代赈项目财政评审“绿色通道”，优先安排评审、提升评审时效，按照国家以工代赈管理办法和投资计划文件明确的劳务报酬发放比例来核定人工成本，尽可能提高以工代赈项目劳务报酬标准、使用人工比例，推动项目尽快落地实施、发挥效益。

（八）压实项目单位责任。采取招投标或竞争性方式确定项目施工单位的，在项目招投标或谈判磋商文件中应明确以工代赈政策特殊要求，企业响应文件中必须响应以工代赈政策要求。项目开工前，项目业主单位应与项目施工单位签订好施工合同，严格约定以工代赈政策落实相关条款，明确劳务报酬发放比例、带动当地群众人数和开展技能培训的人次和内容。业主单位应与监理单位签订施工监理合同，严格约定其对务工考勤和劳务报酬发放的监理责任。县级发展改革部门应认真审核把关上述合同或文件，未明确以工代赈政策要求的应视为无效投标或无效合同，并组织重新招标或签订。

二、高标准高质量组织实施以工代赈项目

（九）签订务工合同。项目施工单位应与务工群众签订用工合同（或协议，下同），合同应明确务工内容和劳务报酬标准。县级发展改革部门应会同相关行业主管部门，参照当地劳务市场价格并适当上浮，合理确定劳务报酬指导标准，督促项目业主单位、施工单位根据群众务工意愿完善确定务工组织方案，并落实项目开工前必要的岗前技能培训、购买务工保险等保障工作。

（十）及时足额发放劳务报酬。项目所在地乡镇（街道）政府和村委会要会同施工单位做好群众务工管理工作，督促项目施工单位和项目监理单位完善施工日志和监理日志，如实记录群众每日务工情况。劳务报酬原则上通过银行卡或“一卡通”平台发放，并按统一规范台账（见附件2）做好登记，发放台账应包含务工群众姓名、所在村组、务工内容、劳务报酬标准、务工天数、发放金额、身份证号、银行卡号、发放日期、手机号码等信息。劳务报酬发放台账应由务工群众本人确认，并按程序履行公告公示。项目施工单位应及时向参与务工群众足额支付劳务报酬。原则上，支付周期应按月发放，最长不得超过1个月。严禁施工单位将机械设备租赁、施工材料等费用计入劳务报酬，严禁将因工程建设产生的土地或农作物经济损失赔偿计入劳务报酬，严禁虚报冒领、克扣截留、拖欠务工群众劳务报酬。

（十一）开展就业技能培训。县级发展改革部门应会同人社部门和项目乡镇统筹用好各类资金和培训资源，压实项目业主单位责任，督促施工单位采取“培训+上岗”等方式，有针对性地开展岗前培训、以工代训、劳动技能集中培训等，提升务工群众劳动就业技能。应注重培训实效，不得以安全知识培训代替就业技能培训，民族地区应结合以工代赈项目实施，同步加强国家通用语言文字和劳动技能培训。

（十二）严格资金管理。以工代赈中央专项资金应用于计划新开工项目，严禁同一项目重复安排不同批次以工代赈中央资金或其他中央预算内专项投资，严防多头申报项目资金。以工代赈中央资金应严格执行专款专用，并按项目建设序时进度及时拨付。项目县应确保以工代赈项目资金专款专用，严禁截留、挤占、挪用。因招投标、竣工决算产生的以工代赈项目结余中央资金，应继续用于实施以工代赈项目或采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施建设项目，由县级发展改革部门按程序报县级人民政府批复同意，并报省市两级发展改革部门备案后方可调整使用。

（十三）做好项目公告公示。项目开工前，县级发展改革部门应对以工代赈项目投资计划、投资规模、劳务报酬发放金额等内容，通过本地政府网站等平台进行公示。项目业主单位应在项目所在乡镇政务公开栏和村务公开栏公示项目详细信息，包括项目名称、资金来源及金额、建设地点、建设内容及规模、建设周期等。项目实施期间，项目业主单位应在项目所在乡镇政务公开栏和村务公开栏对项目名称、建设内容及规模、技术标准、施工期限、群众务工信息、劳务报酬发放情况、项目业主及负责人、施工单位及负责人、监理（监督）单位、监督举报电话等情况进行公示，按工种、工时公示劳务报酬标准。项目所在村委会应在本村村务公示栏对每批次劳务报酬发放情况进行公示（劳务报酬发放情况村级公示模板见附件3），公示内容包括姓名、所在村组、务工天数、劳务报酬标准、发放金额、监督举报电话等，公示期一般不少于7天，公示文件和相关影像资料应作为项目资料归档留存。项目建成后，项目业主单位应在项目点设立永久性公示牌，内容包括项目名称、建设时间、资金投入、建设内容及规模、群众受益情况、项目主管单位、项目业主单位、项目施工单位、运行管护责任主体、监督举报电话等信息（项目永久性公示牌模板见附件4）。

（十四）强化项目验收和档案管理。项目建成后，施工单位应及时开展自验，业主单位组织竣工初验。初验合格后，县级发展改革部门应会同相关行业部门组成验收工作组，组织开展项目县级验收。县级验收应采取电话访问、入户访谈、实地检查等方式，全面检查群众务工组织方案、用工合同（协议）所列群众务工条款、技能培训方案等落实情况，重点核查群众务工台账、劳务报酬发放台账、就业技能培训台账的真实性和及时性，并对项目发挥以工代赈政策作用情况进行综合评价，验收工作组向业主单位出具书面验收结论。对于群众务工组织和劳务报酬发放不到位的项目一律不予验收通过。项目业主单位应做好项目建设全流程档案资料管理，将项目申报、技术资料、资金使用、劳务报酬发放情况、竣工验收资料等分类存放，确保不遗失、不漏项，并注意留存项目建设期间各类影像资料（项目基本档案资料参考目录见附件5）。县级发展改革部门和相关乡镇政府应对项目相关资料分类进行保管。省、市两级发展改革部门应对项目验收、档案资料管理情况进行抽查检查，劳务报酬发放台账应同步在地市级发展改革部门存档备查。

三、高标准高质量做好项目监督管理

（十五）定期开展项目调度监测及问题通报。省、市、县级发展改革部门应定期调度监测以工代赈专项资金项目实施进展，重点关注项目实施进度、务工群众组织、资金支出进度和劳务报酬发放等工作。建立行之有效的问题通报机制，及时通报调度发现的问题。省、市两级发展改革部门应将调度和通报情况纳入年度资金分配的重要内容，切实形成奖优罚劣的鲜明导向。注意改进工作方式方法，进一步简化调度内容、优化调度方式，减轻基层工作负担。

（十六）常态化开展调研督促。省、市级发展改革部门应围绕以工代赈“赈”的作用发挥情况，开展常态化调研督促，紧盯务工组织、劳务报酬发放和技能培训实际效果。对于检查发现带动务工群众数量不多、劳务报酬发放比例不达标、技能培训效果不明显的项目，应督促项目县及时整改纠正，并采取约谈、通报、暂停该县下年度以工代赈专项资金申报资格等方式予以惩戒。对于带动务工群众数量较多、劳务报酬发放比例较高、技能培训效果明显的项目，省级和市级发展改革部门在安排中央和省级以工代赈资金时应对项目所在县予以倾斜支持，并及时总结推广典型经验。

（十七）开展劳务报酬发放真实性核查。省、市、县三级发展改革部门应建立劳务报酬发放真实性核查工作机制，会同财政、人社、民政、审计等多部门对劳务报酬发放工作开展常态化、全覆盖核查。应在项目公告公示中设置省、市、县三级监督举报电话，及时了解掌握劳务报酬发放情况。应在项目建设全程，对劳务报酬发放台账采取电话回访、入户访问、集中座谈等方式，核实劳务报酬发放的真实性。应逐步建立可追溯、可查证的项目资金管理机制，支持鼓励采用信息化、数字化等手段，增强工作辨识度、精准度。

（十八）做好建后管护。项目竣工验收合格后，县级发展改革部门应督促指导项目业主单位及时将项目产权移交并投入使用、完善手续。项目产权所有者应制定项目运行管理、养护制度，明确管护责任人，落实管护经费和管护责任，确保项目长期发挥效益。

附件2.以工代赈项目劳务报酬发放台账（模板）

附件3.以工代赈项目劳务报酬发放情况公示（模板）

附件4.以工代赈项目永久性公示牌模板

附件5.以工代赈项目基本档案资料参考目录

附件6.以工代赈项目实施中需重点关注、防止出现的问题清单